Прогнозирование – благодатная тема. Писать можно, что угодно, а когда время всех рассудит, про эту статью все благополучно забудут …

 

ВЕРНУТЬСЯ  НА  ГЛАВНУЮ

 

 

 

М О И    П У Б Л И К А Ц И И

 

 

Моя  работа

 

ПРОГНОЗИРОВАНИЕ ДОХОДОВ НУЖДАЕТСЯ В УСОВЕРШЕНСТВОВАНИИ

Избранное

Мои  книжки

Фотоальбом

Мои публикации

Не просто так

Обо  мне

Ссылки

 

В настоящее время активно разворачивается компания по подготовке и принятию региональных законов о бюджете. Парадоксально, но в бюджетно-финансовом законодательстве практически отсутствуют подробные требования к этому документу: каким он должен быть (структура, объем, принципы построения), что упоминать и насколько подробно. Например, в законе о бюджете не предусмотрено объяснение того, каким образом были рассчитаны прогнозируемые размеры налоговых и неналоговых доходов, а также обоснование точности этих цифр.

Инвесторы, кредиторы, избиратели – все, кому так или иначе приходится иметь дело с органом власти,  планируя свои действия, ориентируются на закон о бюджете, прогнозный документ, освященный статусом закона. Но насколько напряженны, поставленные в законе о бюджете задачи, – такой вопрос возникает всякий раз после того, как орган власти в очередной раз меняет взятые на себя обязательства. Нарушение планов и ожиданий бюджетников и бизнесменов особенно недопустимо в настоящее время, когда страна только-только получила новый импульс для преобразований. Реформа государственной власти, начавшаяся с избранием В.Путина Президентом РФ, – это только начало долгого пути; обществу предстоит немало сделать прежде чем Россия действительно станет державой.

Немалая часть проблем бюджета связана с точностью прогнозов доходной части бюджета, что в свою очередь вносит искажения в расходную часть. На основании проведенного обследования региональных финансов автор полагает возможным утверждать, что подавляющее большинство регионов не может гарантированно прогнозировать предстоящие поступления в бюджет. Говоря иначе: принимаемые законодателями бюджеты некачественны, поскольку записанные в них суммы предполагаемых доходов не точны.

Исследование заключалось в сравнении прогнозируемых сумм поступлений по разным видам налогов на будущий год и фактически полученных. Поскольку во многих регионах практикуют 3-х и более кратное внесение изменений и дополнений в уже принятый закон о бюджете, то для "чистоты" эксперимента суммы прогнозируемых налогов брались из самого первого варианта закона о бюджете.

Было исследовано бюджетное законодательство за 1999 год 75 субъектов федерации, что составляет 85% от числа, поддающихся исследованию (т.е. 88, без Чечни), а также федеральный бюджет. Сумма налоговых и неналоговых доходов исследуемых субъектов федерации составляет 97% от аналогичного показателя по всем субъектам РФ. Налоговые доходы были рассмотрены в разрезе трех федеральных налогов – на прибыль, подоходного и НДС, доля которых в налоговых доходах рассматриваемых регионов составляет 63%. Таким образом, статистическая база исследования обширна, а результаты исследования можно считать показательными для всей РФ.

Результат исследования таков: в почти 70% случаев, а всего сделано 380 сравнений по пяти видам доходов 75 субъектов РФ и федерального бюджета, предполагаемые доходы федерального и регионального бюджетов оказывались существенно заниженными. Например, в федеральном бюджете на 1999 г. размер поступлений от налога на прибыль занижен более чем в два раза, в Удмуртской республике – в три раза, а в Ханты-Мансийском АО – в пять раз. В среднем, суммы налоговых и неналоговых доходов бюджета были занижены на одну треть. Занижение показателей, в зависимости от вида налога, встречается в диапазоне от 54% до 90% случаев.

Реже встречаются случаи завышения планируемых доходов: опять же в зависимости от вида налога, в диапазоне от 8% до 45% случаев. Большинство из них связано с неналоговыми доходами, что можно объяснить все более и более падающей эффективностью использования органами власти своего имущества. Рекорд поставили Тюменская область, Приморский край и Новгородская область, ошибшись ни много ни мало в 22, 16 и 11 раз, соответственно. Такие большие размеры ошибок связаны с относительно небольшими значениями плановых и фактических показателей и тем, что сумма искажения соизмерима с ними.

В 8% случаев прогноз, записанный в законе о бюджете, оказался близок к фактическому и только в одном единственном случае (Республика Марий Эл) по одному единственному налогу (НДС) прогноз и фактическое исполнение полностью совпали. Такой мизерный процент «попадания» – 0,3% от общего количества сравнений – убедительно свидетельствует об отсутствии обоснованного подхода к прогнозированию и актуальности проблемы недоверия к текстам законов о бюджете.

Эта серьезнейшая проблема – низкое качество планирования, долгое время остававшаяся в тени и слабо освещенная, затронула все уровни власти и стала первичной для многих из проблем госфинансов. Например, проблемы низкой эффективности управления государственным и региональными бюджетами.

В настоящее время порядок расчета прогнозных показателей в регионах выглядит примерно следующим образом. Для прогнозирования, которым занимаются финансовые органы, нужны сведения, предоставляемые преемником Минэкономики и его подразделениями на местах, а также сведения Госкомстата и МНС. Министерством финансов РФ разработаны соответствующие методики, используя которые, согласно прописанных процедур, получаются прогнозные цифры.

Комитет по статистике предоставляет в финорган обычно, помимо сведений о социально-экономическом развитии региона, следующие данные: валовой региональные продукт, прибыль прибыльных предприятий, сальдо по прибыли (убытку) в целом по региону, сумму амортизационных отчислений, фонд заработной платы, численность занятых в экономике, оборот розничной торговли, сумма платных услуг.

Для расчета налога на прибыль может использоваться вкратце следующая методика. Из прибыли прибыльных предприятий на следующий год вычитаются суммы в соответствии с налоговым законодательством (форма 5-НБН), взносы на благотворительные цели и прочие льготы. Размер прибыли прибыльных предприятий на следующий год считается местным комитетом по статистике, а прогнозируемые суммы вычетов считаются финорганом исходя из сохранения их в той же пропорции по отношению к прибыли прибыльных предприятий, что и в текущем году.

После всех вычетов остается «итого налогооблагаемая прибыль», которая может быть изменена в зависимости от изменения законодательства в наступающем году по сравнению с прошедшим, например отмена сбора на нужды образовательных учреждений привела к увеличению размера налогооблагаемой прибыли на сумму данного сбора, поскольку налогооблагаемая прибыль прошедшего периода считалась без данного сбора. А вот индексация (рост) ставок земельного налога, относимого на себестоимость, привела к уменьшению размера налогооблагаемой прибыли.

К «итого налогооблагаемая прибыль» применяется ставка налогообложения и получается общая сумма налога на прибыль, подлежащая перечислению в бюджеты всех уровней. Однако до распределения этой суммы по уровням ее уточняют на так называемые переходящие платежи; их процент на следующий год, также как и в случае с вычетами, берется по факту прошедшего года.

Последняя операция перед получением итоговой цифры налога заключается в определении доли, причитающейся региональному бюджету и уточнении этой доли на сумму недоимки и предоставленных за счет бюджета льгот.

Как видно данная методика достаточно формализована и относительно обстоятельна, однако, такой расчет совершенно не учитывает аналогичные прогнозные операции для федерального или муниципальных бюджетов.

Расчет НДСа заключается в вычете из сальдо прибыли и убытков по региону (этот показатель может быть и отрицательным) фонда оплаты труда сферы материального производства, отчислений на социальные нужды, акцизов и амортизации. Полученная «итого вновь созданная стоимость» уточняется на необлагаемые обороты, недосбор налога и переходящие платежи, увеличивается на размер недоимки. Обычно, Минфин РФ разослав по регионам методические указания, например, что при расчете такого-то налога включать в расчетную цифру 50% недоимки, никогда не проверяет использование регионом этого указания по отношению к муниципалитетам. В результате, возможна ситуация, когда регион, в свою очередь, требует от муниципалитетов учитывать недоимку в 100% размере.

Для расчета налога на имущество предприятий складываются стоимость основных средств и товарно-материальных ценностей за минусом износа, а также нематериальных активов. В результате получается «итого стоимость имущества». Она уменьшается на предусмотренные законодательством вычеты, после чего «облагаемая стоимость имущества» обычно признается «среднегодовой стоимостью имущества». Последним этапом расчетов служит уточнение расчетной суммы налога на имущество на так называемую «собираемость налога», совершенно субъективно определяемый параметр.

Земельный налог, наверное, один из немногих относительно несложных в прогнозировании. Все земли региона, как известно, поделены на разные категории: государственных сельхозпредприятий, промышленности, городов и поселков, граждан, сельскохозяйственные угодья, а также подкатегории, по каждой из которых установлена своя ставка налогообложения. Площадь каждой из подкатегорий умножается на ставку, потом все складывается и делится между уровнями власти. Сумма налога может корректироваться на процент собираемости.

Крайне упрощенно считается сумма сбора на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Расчетный объем добычи полезного ископаемого в наступающем году умножается на расчетную цену ее реализации в наступающем году и умножается на ставку сбора. Как ни странно, но в ряде регионов до сих пор сохранилась практика передачи добывающим предприятиям начисленного у них же сбора – сами себе начисляют налог и сами же себе его и оставляют. Ни из текста закона о бюджета такого региона, ни из «Расчет суммы сбора» не понятно, на основании чего и на реализацию каких задач передаются эти деньги, кто контролирует их использование и пр.

На практике каждый финорган считает будущие доходы самостоятельно и по своей «уникальной», скорректированной на местные условия, методике, зачастую используя коэффициенты инфляции собственного производства. Порой финансисты, получив из местного комитета по экономике сведения, говорят спасибо и тут же кладут их в «стол». Причем любой из налогов может быть «спрогнозирован» ими элементарным умножением фактического исполнения в текущем году на, например, прирост цен текущего года. Иногда финансисты вообще обходятся без какой бы то ни было методики и считают на глазок, объясняя потом происшедшее, т.е. очередность действий при счете, интуицией.

В Бюджетном Кодексе все прописано однозначно: единство бюджетной системы и достоверность бюджета должны быть обеспечены в обязательном порядке. Это означает, что должен быть единый порядок расчета прогнозных показателей по всей РФ, обеспечивающий реалистичность расчета показателей, но на практике такой согласованности действий нет. Субъект федерации предполагает одно изменение доходной части, муниципалитет – другое, а Правительство РФ – третье. При том, что налогоплательщики у всех одни.

В результате, процесс определения прогнозных цифр превращается в форменное гадание. Или просто подгонку цифр под ожидания законодателей или главы исполнительной власти. О какой разумной расходной политике можно говорить, если орган власти не знает фактических размеров своих доходов.

Примечательно, что на муниципальном уровне, как показывает личный опыт, доходы прогнозируются несколько точнее, чем на региональном и федеральном, что связано отчасти с человеческим фактором. Для большинства предпринимателей местные власти, что называется ближе, у них складываются доверительные отношения, в результате чего местные власти имеют более качественные и полные сведения о планах предпринимателей, чем их коллеги на региональном и федеральном уровнях.

Сильное влияние на прогнозирование оказывает так называемая процедура согласования бюджета, когда нижестоящий орган власти согласовывает параметры проекта бюджета в вышестоящем. В рамках этой совершенно субъективной процедуры показатели, рассчитанные финансовым органом, могут быть изменены как угодно.

Однако и в рамках одного органа власти возможны разные подходы к оценке доходов, как например это происходит в Москве при расчете доходных частей бюджета столицы (так называемого Единого бюджета) и Валютного фонда, курируемых разными организациями: Департаментом финансов и Департаментом внешних связей, соответственно. Особенность правительства Москвы в том, что у его структурных подразделений все еще остается значительное количество внебюджетных фондов, исполняемых относительно независимо от Департамента финансов.

Региональные законодатели также позволяют себе вольное обхождение с прогнозными цифрами. Они в большинстве своем не знакомы ни с теорией финансов, которая предполагает разделение прав и ответственности в бюджетном процессе между несколькими учреждениями, ни с БК РФ. Вместе того, чтобы меняя налоговое законодательство, ставки налогов или перечень льгот, обеспечить необходимую сумму доходов, законодатели вмешиваются в прерогативу финорганов и фактически волевым решением постановляют вписать ту или иную цифру в доходную часть бюджета.

В тексте своего закона о бюджете ни один регион до сих пор не посчитал нужным объяснить, откуда и как получена та или иная цифра предполагаемых доходов.

Опытные финансисты все же могут рассчитать прогнозные цифры с высокой точностью, поэтому утверждать, что они не знают истинного положения дел нельзя. Вместе с тем именно финансисты зачастую бывают инициаторами искажения доходной части. Дело в том, что практически все органы власти стремятся занизить свою доходную часть[i]. Это выгодно. Во-первых, можно «аргументировано» просить у вышестоящего органа власти больше финансовой помощи. Во-вторых, несколько снижается степень влияния депутатского корпуса на расходование бюджетных средств и оперативный выбор приоритетов при их расходовании. В третьих, появляется возможность и дальше не платить по долгам, уверяя кредиторов, в т.ч. держателей сельхозоблигаций, что денег в бюджете едва-едва хватает на бюджетников.

Например, Ульяновская область – один из многих регионов, имеющих просроченную задолженность, в т.ч. по сельхозоблигациям. Превышение в области поступлений всего по трем налогам – на прибыль, подоходному и НДС – составили в 1999 г. свыше 330 млн. рублей. Этих сверхплановых средств вполне хватило бы на погашение давно просроченной задолженности, составившей к осени 2000 г., примерно, 100 млн. рублей.

Неточность прогнозирования приводит, в частности, к образованию у органа власти сбережений. Уже второй год подряд для федеральный бюджета начинается со значительных остатков на счетах. 1999 г. – с 14 млрд. рублей, а 2000 г. – с 60 млрд. рублей, это ни много ни мало 10% доходов федерального бюджета. Как эти деньги будут израсходованы, почему их не потратили на погашение долгов, как того требует статья 88 БК РФ – все это вопросы, на которые бессмысленно ждать ответа, поскольку этих денег как бы нет в природе. В прошлом году они не были израсходованы и поэтому не включены в отчет об исполнении Федерального бюджета-99, а в бюджете 2000 года их тоже нет, поскольку теперь у данных финансовых ресурсов другой статус – это остатки на счетах, а не доходы. Вся проблема в том, что в РФ учет бюджетных средств ведется по кассовому методу, а не по методу начислений.

Учитывая, что регионы во всем берут пример с федерации, можно предположить, что по итогам 1999 г. у них также образовались значительных размеров остатки по счетам на конец года. Если предположить, что их доля также составляет до 10% от доходов, что выглядит, на взгляд автора, вполне правдоподобно, то общая сумма средств, потенциально готовая выйти из под контроля общественности и депутатов, составляет по субъектам федерации (без муниципалитетов) – 25–30 млрд. рублей.

Но занижение доходной части бюджета – еще не вся картина болезни в сфере финансового прогнозирования. Каждый вышестоящий орган власти стремится не только занизить доходную часть своего бюджета, но и завысить доходную часть зависящих от него нижестоящих бюджетов. Так он сможет оставить себе большую часть отчислений от регулирующих налогов и меньше отдать трансфертов.

Чтобы сгладить у населения неприятные впечатления от несоответствия спрогнозированной доходной части и фактически сложившейся, органы власти затягивают на годы принятие отчета об исполнении бюджета, а также практикуют двух-, трех- и более кратное внесение дополнений и изменений в первоначальный вариант закона о бюджета. Тогда все получается гладко: и бюджет выполнен и резких перекосов не наблюдается. Но для нашего исследования были взяты первоначальные варианты законов о бюджете, до внесения в него каких бы то ни было правок и, таким образом, была обеспечена относительная «чистота» эксперимента.

И последнее. Финорганы в России не единственные, кто прогнозирует доходы, кроме них этим занимаются еще N-геолком (отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы), N-ский комитет по водному хозяйству (плата за пользование водными объектами), а также органы управления федеральными и региональными внебюджетными фондами, традиционно остающиеся за рамками внимания общественности. Насколько качественно они прогнозируют можно только догадываться.

Недостоверность прогнозов делает невозможным полноценное управление бюджетными средствами, что в свою очередь предполагает необходимость существенного реформирования процедуры прогнозирования.

Автор предлагает отказаться от существующей практики, когда каждый орган власти независимо, т.е. не координируя ни с кем, прогнозирует свои доходы. Вместо этого предлагается следующая процедура, когда налоги действительно будут планироваться в соответствии с принципом единства бюджетной системы РФ, т.е. будут обеспечены единая методика и согласованность действий по всей стране.

Планирование предполагается осуществлять в три этапа. На первом – производится расчет на уровне местных органов власти: они прогнозируют каждый из налогов и сборов, которые поступят в бюджеты всех уровней от местных налогоплательщиков. Каждый из налогов и сборов прогнозируется в полном объеме, а не только в той его части, что зачисляется в муниципальный бюджет.

На втором – эти сведения суммируются в финорганах субъектов федерации, в результате чего определяются налоговая база уже региона в целом и ее структура по отдельным налогам и сборам. То есть субъект федерации сам ничего не прогнозирует, а лишь обобщает результаты расчетов местных властей.

На третьем этапе – региональные данные суммируются в Минфине РФ и, с учетом данных по ЗАТО, определяется общая налоговая база страны и ее структура по отдельным налогам и сборам. Таким образом и Минфин сам ничего не будет прогнозировать, а лишь суммировать.

Зная общую сумму налога, которая должна поступить в бюджеты всех уровней с конкретной территории, каждый из органов власти применяет законодательно установленную ставку отчислений и получает размер поступлений в свой бюджет по каждому из налогов и сборов.

Таким образом, сам расчет и ответственность за него возлагаются на низшие финорганы, максимально «приближенные» к налогоплательщикам и в силу этого хорошо представляющие его финансовое состояние и перспективы развития. Кроме того им предстоит осуществить прогноз по минимально возможному количеству налогоплательщиков, что также облегчает задачу и повышает достоверность расчетов.

В самом простом случае это может выглядеть так. В населенном пункте имеется одно крупное градообразующее предприятие, имеющее гарантированные заказы (подписанные договора) на следующий год и ряд мелких предприятий и организаций, чей вклад в формирование налоговой базы территории незначителен. Тогда прогнозирование сводится к прогнозированию работы градообразующего предприятия и вычислению сумм предстоящих к уплате налогов. По мелким предприятиям и организациям, если их количество значительно, прогнозирование может быть проведено на основе обобщенных сведений, так же как и в настоящее время. В любом случае, полагаю, что прогнозирование по 10 предприятиям малого бизнеса на местном уровне будет более точным, чем по 100 – на региональном.

Активно используемое в практике понятие «недосбор» налогов или «процент собираемости» налогов, является, по мнению автора, попыткой органа власти завуалировать собственную некачественную работу. Действительно, наличие «процента собираемости» свидетельствует о том, что столько-то рублей налогов должно (должно!) поступить в бюджет, но вот по причине, называемой «процент собираемости», в бюджет не поступили. Здесь, полагаю, имеет место подмена ответственного: низкая собираемость налога сложилась не потому, что имеет место низкий «процент собираемости», а потому что орган власти не принял всех мер по взысканию налога. Таким образом, от названного понятия следует полностью отказаться.

Кроме того, необходимо, что в финорганы было передано прогнозирование всех без исключения доходов органов власти, предполагаемых к зачислению в бюджет или территориальные внебюджетные фонды. Никто не должен, кроме финансистов, планировать доходную часть бюджета.

Также законодателю необходимо установить самоограничения на произвольное изменение цифр доходной части, оставив эту функцию исключительно финорганам. Депутаты всегда могут принять закон и например ввести новый налог, но определять конкретную сумму предстоящих поступлений – это все же исключительная прерогатива профессионалов, сотрудников финансовых органов. Вообще, полагаю, необходимым депутатам всех уровней в обязательном порядке пройти обучение по курсу «Государственные и муниципальные финансы».

Предлагаемое усовершенствование прогнозирования доходов не требует глобальных, революционных изменений в бюджетно-финансовой сфере, обойдется недорого и может быть внедрено на практике в течении двух-трех лет. Данное мероприятие, конечно, не панацея от всех бед, но эффект от его внедрения будет существенным.

 

 

 

 

 

 

Страничка основана в мае 2000 г.
Практически все из выставленного на данном сайте уже было опубликовано в СМИ. Так, что если
Вы захотите что-либо использовать – пожалуйста, но не забудьте сделать соответствующую ссылку на автора и источник.



[i] Это прямо подтверждает председатель Счетной Палаты РФ Сергей Степашин, заявивший на заседании Правительства РФ 23.08.2000 г., что степень точности и достоверности параметров основных макроэкономических показателей "по прежнему остается явно недостаточной". "Достаточно сказать, что доходная часть утвержденного федерального бюджета на 2000 год была занижена не менее чем на 160 млрд. рублей, что составляет более 20% от утвержденного объема доходов", заявил он. Некоторые комментарии специалистов к проблеме точности расчетов доходов бюджета см. по адресу www.budget.bomm.ru\st11-kom.htm