В бюджете есть много денег. А во имя чего их тратят?

 

ВЕРНУТЬСЯ  НА  ГЛАВНУЮ

 

 

 

М О И    П У Б Л И К А Ц И И

 

 

Моя  работа

 

ЦЕЛИ РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

 

 

Избранное

Мои  книжки

Фотоальбом

Мои публикации

Не просто так

Обо  мне

Ссылки

 

Эффективность расходования бюджетных средств уже несколько лет является широко обсуждаемой темой. Вместе с тем говорить об эффективности невозможно без знания целей, которые орган власти хочет достичь, расходуя бюджетные средства, и полученных при этом результатов. Получить данные о результатах расходования бюджетных средств в том или ином регионе можно из статистической отчетности, отчетности самих субъектов федерации и прочих источников. Однако, их не с чем сравнивать, поскольку практически нет сведений о целях исполнения бюджетов: т.е. чего конкретно в физическом выражении намеревался добиться орган власти за прошедший год, расходуя бюджетные средства, например, увеличения количество рабочих мест на 100 ед., строительства одного нового моста, обучения стольких-то школьников в объемах программы за 1 класс и т.д.

В бюджетном законодательстве не прописано, как составлять закон о бюджете региона, каковы должны быть его структура и принципы построения. Тексты всех ныне принимающихся законов о бюджете составляются практически по советским образцам и традициям, с учетом стихийно возникающих поправок на рыночную действительность и местное законотворчество.

Поэтому неудивительно, что из проанализированных 75 текстов региональных законов о бюджете за 1999 г. лишь в 10 из них были названы цели расходования бюджетных средств: в бюджетах Красноярского и Ставропольский краев, Астраханской, Волгоградская, Вологодской, Костромской, Курской, Рязанской и Тамбовской областей, а также Кабардино-Балкарской Республики. Хоть по сути это и не верно, но по форме, утверждение "в остальных регионах бюджетные средства расходуются бесцельно", звучит справедливо. Если орган власти не может сформулировать цели на предстоящий год, значит он их не представляет и следовательно бюджетные средства будут априори расходоваться неэкономно.

В текстах региональных законов о бюджете за 2000 г. только в шести была названа цель. Это законы о бюджете: Красноярского края, Вологодской, Костромской, Томской областей и Ханты-Мансийского АО, а также Московской области, цели исполнения бюджета которой были названы не в законе о бюджете а в ином документе – "Об основных принципах формирования областного бюджета на 2000 год". Примечательно, что законодательные органы власти Красноярского края ставят цели на текущий год, руководствуясь, как сказано в ст. 1 краевого закона о бюджете на 2000 г., обязательствами, взятыми на себя администрацией края.

Как известно, региональные власти практически во всем берут пример с федерального центра, в том числе и в том, что касается появления в тексте региональных законов о бюджете целей его исполнения. Впервые в федеральном бюджете фраза "учитывая обязательства, взятые на себя Правительством Российской Федерации, установить в качестве основных целей экономической политики" появилась в 1998 г. Одной из целей было названо снижение числа безработных не менее чем на 500 тыс. человек. Наличие в цели физического параметра позволяет объективно оценить ее достижение. По итогам 1998 г., по данным Госкомстата РФ, количество безработных увеличилось с 8058 тыс. человек до 8876 тыс. человек[i]. Таким образом эта цель не достигнута. Другая цель предполагала рост ВВП и продукции промышленного производства не менее чем на 2%. По данным Госкомстата РФ[ii], рост промышленного производства составил 4,9%, а ВВП – 6,8%. Таким образом данная цель была достигнута.

Среди целей, которые ставили перед собой региональные администрации в 1999–2000 гг. можно выделить: "преодоление последствий финансового кризиса 1998 г.", "обеспечение функционирования реального сектора экономики области", "снижение налоговой нагрузки", "повышение собираемости налогов", "снижение неплатежей", "сокращение дефицита бюджета", "минимизация заимствований", "реструктуризация долга", "поддержание уровня жизни населения".

Очевидно, что большинство этих целей сформулированы неудачно. Например, "обеспечение функционирования реального сектора экономики области" фактически может означать, что бюджетные средства будут вливаться в предприятия, вне зависимости от того убыточны они или нет, только ради того, чтобы эти предприятия не закрывались, т.е. чтобы обеспечить их функционирование. Если называть все своими именами, то речь в ряде случаев может идти о росте благосостояния менеджеров и реальных хозяев этих предприятий, или, говоря по научному, – о косвенном субсидировании частного бизнеса за счет бюджетных средств.

С другой стороны, если рассматривать достижение данной цели буквально, то на примере Курской, Тамбовской и Волгоградской областей, Ставропольского и Красноярского краев, а также Республики Кабардино-Балкария можно убедиться, что намеченная цель достигнута: имеется прирост объемов производства[iii] (следует признать, что изменение "объемов производства" не единственный показатель "обеспечения функционирования реального сектора экономики", но зато весьма весомый). Таким образом, функционирование реального сектора обеспечено. При этом не берется в расчет прибыльность предприятий реального сектора экономики, т.е. есть ли спрос на продукцию или, говоря по другому, нужна ли обществу продукция, выпущенная в процессе "обеспечения функционирования" – вопрос второстепенный.

В Рязанской области названная выше цель была, кроме того, ограничена минимальным физическим параметром: в 1999 г. обеспечить производство промышленной продукции в размере 100,1%". Можно спорить о правильности выбора цели, но следует констатировать, что она достигнута, более того перевыполнена на 11%[iv].

Другая цель, декларируемая в региональных бюджетах, – "преодоление последствий финансового кризиса 1998 года". Однако, о каких именно последствиях идет речь, как и в какие сроки они будут преодолеваться в документе не сказано. Зато под прикрытием такой формулировки в течение года можно оправдывать самые разные, незапланированные в бюджете расходы, тем более, что получатель поддержки прямо не назван.

"Снижение налоговой нагрузки" – а эту цель можно понять как прямую или косвенную компенсацию налогоплательщикам части уплаченных налогов, что впрочем довольно распространенное в РФ явление.

"Минимизация заимствований" – не обсуждая смысла расходования во имя этого бюджетных средств, оценим достижение данной цели. Из трех регионов, поставивших перед собой такую цель – Кабардино-Балкария, Ставропольский край и Волгоградская область – действительно минимизировали свои заимствования в 1999 г. по сравнению с 1998 г. лишь две территории – Кабардино-Балкария и Ставропольский край. Более конкретно сформулировала свою цель Костромская область – "снижение внешних заимствований". К сожалению, из годового отчета об исполнении бюджета области за 1999 г. понять достигнута ли эта цель, невозможно.

"Недопущение роста задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы" – достижение данной цели, одной из провозглашенных в Красноярском крае в 1999 г., можно предположить несостоявшимся, поскольку в регионе к началу 2000 г. образовалась просроченная задолженность по заработной плате из-за недофинансирования "из бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов". Ее размер составил 134 млн. рублей[v]. Однако есть ли задолженность именно по работникам бюджетной сферы из статотчетности установить не удалось.

Еще одна цель расходования бюджетных средств – "повышение собираемости налогов". Буквально ее можно понять так: бюджет региона будет расходоваться в течении года таким образом, чтобы на предприятиях повысить собираемость налогов путем, например, содержания специальных контролеров, приставляемых к каждому бухгалтеру, путем содержания милиционеров, приставляемых к каждому контролеру, путем содержания спецслужб, приставляемых к милиционерам, … .  Как бы наивно и смешно это не выглядело – но именно эти формулировки официально объявлены целью органа власти на очередной год. За каждой из этих формулировок стоит по несколько миллиардов рублей и поэтому к ним должно быть особое внимание.

Не может быть целью расходования бюджетных средств и "сокращение дефицита бюджета" или "совершенствование механизма межбюджетных отношений", поскольку это также всего лишь технические меры, направленные на оптимизацию финансов органа власти, направленные на то, чтобы позволить органу власти с большей эффективностью расходовать денежные средства.

По окончании каждого года региональные депутаты утверждают отчет об исполнении бюджета. Это делается несмотря на практически полное отсутствие целей исполнения, что не позволяет сравнивать цели, израсходованные на их достижение средства и полученные при этом результаты. Вероятно, главным критерием оценки для многих депутатов является выполнение плана по финансированию расходных статей. Кроме того, депутаты могут руководствоваться и субъективными соображениями, что в принципе является благоприятной почвой для коррупции. Если в региональном бюджете будут четко обозначены цели на текущий год, то при утверждении отчета об исполнении бюджета помимо субъективных оснований, будут еще и объективные, что существенно повысит обоснованность депутатской оценки.

Постановка целей – объемное и сложное дело. Каждому региону его придется решать по своему. Но логика для всех будет одна. Рассмотрим ее на примере цели, посвященной оздоровлению окружающей среды. Необходимо будет расшифровать поставленную цель и описать в законе о бюджете текущую ситуацию в окружающей среде: назвать несколько десятков важнейших параметров, по которым экологи определяют состояние окружающей среды и привести их значения на данный момент, а также какими они должны быть в конце года после реализации мероприятий, на которые выделяются бюджетные средства. Пусть это будут минимальные улучшения параметров, но все же это конкретная, легко проверяемая цель. Сравнение параметров позволит абсолютно объективно оценить: было ли расходование бюджетных средств эффективным, или нет.

Возможно имеет смысл осуществить постановку целей поэтапно, начав с несложных тем, относительно легко поддающихся описанию. Это может быть применительно к региональным органам власти, например, сокращение среднего периода времени, необходимого для прибытия милицейского наряда на место преступления или машины скорой помощи по вызову, увеличение количества прибыльных предприятий. Применительно к муниципальным властям, например, – количество школьников в выпускных классах, причем самих школьников также можно оценить по состоянию здоровью, наличию приводов в милицию, успеваемости и др.

С другой стороны наличие целей расходования бюджетных средств позволит оценить и целесообразность отдельных статей расходов. Например, предоставление студентам местных вузов так называемых "губернаторских стипендий" само по себе целью расходования бюджетных средств быть не может. Предоставление данных стипендий может быть лишь одним из способов достижения скажем такой цели: подготовка высококвалифицированных специалистов.

В случае если достижение цели возможно через несколько лет, например, обеспечение 10 семей бесплатным жильем путем строительства жилого дома в течении двух лет, то в бюджете первого года одной из целей расходования средств могло бы быть выполнение строительных работ согласно графика и лишь на второй год – предоставление квартир.

В результате постановки целей исполнения бюджета можно рассчитывать на рост эффективности расходования бюджетных средств исполнительной властью и повышение качества контроля за нею со стороны власти законодательной.

 

 

 

 

 

 

Страничка основана в мае 2000 г.
Практически все из выставленного на данном сайте уже было опубликовано в СМИ. Так, что если
Вы захотите что-либо использовать – пожалуйста, но не забудьте сделать соответствующую ссылку на автора и источник.



[i] Регионы России, М., Госкомстат РФ, 1999 г., стр. 88.

[ii] Регионы России, М., Госкомстат РФ, 1999 г., стр. 279, 358, а также сборник Социально-экономическое положение России, январь 2000 г., стр. 8.

[iii] Социально-экономическое положение России, Госкомстат РФ, январь, 2000 г., стр. 245, 329.

[iv] Социально-экономическое положение России, Госкомстат РФ, январь, 2000 г., стр. 245.

[v] Социально-экономическое положение России, Госкомстат РФ, январь, 2000 г., стр. 334