Бывает, что вырвется …

 

ВЕРНУТЬСЯ  НА  ГЛАВНУЮ

 

 

 

М О И    П У Б Л И К А Ц И И

 

 

Моя  работа

 

 

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ
ПО КОРРЕКТИРОВКЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

 

 

Избранное

Мои  книжки

Фотоальбом

Мои публикации

Не просто так

Обо  мне

Ссылки

 

В данной работе предложен вариант решения актуальной проблемы – распределения налоговых источников между уровнями бюджетной системы. Проблема обострилась после того, как в 2003 году были пересмотрены расходные обязательства органов власти всех уровней.

 

Решения проблемы распределения налоговых источников между уровнями бюджетной системы базируется на двух основных тезисах. Во-первых, в России отсутствуют как достоверная статистика муниципальных финансов, так и общепризнанные методики, способные рассчитать расходные обязательства органов власти в новых условиях, в первую очередь – муниципалитетов, а тем более разделенных на поселенческие, районные и окружные.

Во-вторых, по объективным причинам (большое количество субъектов межбюджетных отношений, многообразие форм и инструментов отношений, отсутствие прежде аналогичной практики) не возможно спрогнозировать, как сложится распределение расходных полномочий между районами и поселениями, какие при этом образуются объективные потребности в финансовых ресурсах.

Именно поэтому решение проблемы сформулировано в виде набора теоретических утверждений (концептуальных предложений), основанных на абстрактных рассуждениях, чтобы, тем самым, избежать иллюзий правдивости, которую могут создать цифровые расчеты.

 

Краткая характеристика концептуальных предложений

 

Прежде чем изложить концептуальные предложения отметим, для удобства их восприятия, наличие новизны по трем принципиальным позициям.

Во-первых, предполагается обеспечить налоговыми доходами в максимально полном объеме лишь наивысший (федеральный) и наинисший (муниципальный поселенческий) уровни бюджетной системы. За остальными уровнями бюджетной системы налоговые доходы закрепляются по так называемому остаточному принципу; доходная часть их бюджетов будет формироваться в основном за счет трансфертов. В целом, предлагается уменьшить список федеральных и региональных налогов, а взамен – увеличить муниципальных. Соответственно, изменятся и объемы налоговых доходов бюджетов разных уровней.

Очевидно, что какой-то уровень бюджетной системы в любом случае – как ни организуй систему межбюджетных отношений – будет крайним в цепочке распределения дотаций. В данном случае – это районный муниципальный уровень. Иначе говоря, остаточный принцип не коснется муниципальных поселений и округов, что снимает одну из острейших проблем современных муниципальных финансов – их фактическую административную зависимость от регионального уровня власти.

Во-вторых, предполагается полный отказ от практики применения расщепляемых налогов. Но, особо подчеркнем, что это не означает потерю способности тонко или оперативно регулировать межбюджетные отношения – органы власти смогут применять разнообразные трансферты, в том числе политические и отрицательные. В результате мы добиваемся относительного упрощения организации межбюджетных отношений. В современных условиях, когда исследователь по объективным причинам не в состоянии спрогнозировать с приемлемой точностью объем средств, необходимый для закрепления за каждым из уровней, упрощение означает определенное повышение точности наших предложений. Из двух зол – спрогнозировать последствия от одновременного применения трансфертов и отчислений от регулирующих налогов или спрогнозировать последствия от применения одних только трансфертов – разумеется, следует выбирать наименьшее.

В третьих. За тремя из четырех уровней бюджетной системы закрепляется по одному бюджетообразующему налогу:

§ для федерального уровня – налог на добавленную стоимость;

§ для регионального – налог на прибыль;

§ для муниципальных поселений и округов – подоходный налог (вторым по значимости станет налог на имущество юридических лиц).

Каждый из уровней бюджетной системы в новых условиях теоретически должен стимулировать:

§ местные и окружные власти – рост благосостояния граждан;

§ региональные власти – рост прибылей хозяйствующих субъектов;

§ федеральные власти – рост деловой активности в стране.

 

–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

 

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ
СОСТОЯТ ИЗ СЛЕДУЮЩИХ УТВЕРЖДЕНИЙ [1-5].

 

[1] Предлагается организовать распределение между органами власти доходных источников следующим образом (см. рисунок, файл "doc"):

§ собственные расходные обязательства Российская Федерация осуществляет за счет части федеральных налогов;

§ расходные обязательства, совместные с субъектом Федерации, Российская Федерация осуществляет за счет другой части федеральных налогов;

§ расходные обязательства, совместные с Российской Федерацией, субъект Федерации осуществляет за счет дотаций из федерального бюджета;

§ собственные расходные обязательства субъект Федерации осуществляет за счет региональных налогов;

§ собственные расходные обязательства муниципалитеты районного уровня осуществляют за счет дотаций из регионального бюджета и отрицательных трансфертов (дотаций) из бюджетов округов;

§ собственные расходные обязательства муниципалитеты окружного уровня осуществляют за счет муниципальных налогов и трансфертов из регионального бюджета;

§ собственные расходные обязательства поселенческих муниципалитетов осуществляются за счет муниципальных налогов.

 

[2] Кроме того, в распоряжении каждого органа власти:

§ неналоговые доходы – для дополнительного финансирования собственных расходных обязательств;

§ субвенции – для реализации переданных полномочий;

§ субсидии – для участия в совместных программах;

§ источники покрытия дефицита, в том числе получение бюджетных ссуд и бюджетных кредитов.

 

[3] Список налогов по уровням бюджетной системы (кроме городов федерального значения, где распределение налогов на региональные и муниципальные определяется законом соответствующего субъекта Федерации).

 

К федеральным налогам и сборам относятся:

1) налог на добавленную стоимость;

2) взносы в государственные социальные внебюджетные фонды;

3) акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья;

4) налог на пользование недрами;

5) налог на воспроизводство минерально - сырьевой базы;

6) налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;

7) сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами;

8) лесной налог;

9) водный налог;

10) экологический налог;

11) таможенная пошлина и таможенные сборы;

12) государственная пошлина;

13) федеральные лицензионные сборы.

 

К региональным налогам и сборам относятся:

1) налог на прибыль (доход) организаций;

2) налог на общераспространенные полезные ископаемые

3) дорожный налог;

4) транспортный налог;

5) региональные лицензионные сборы.

 

В доход районных бюджетов зачисляются:

1) районные лицензионные сборы.

 

К муниципальным (поселений и округов) налогам и сборам относятся:

1) подоходный налог с физических лиц;

2) налог на наследование или дарение;

3) налоги на совокупный доход

4) налог на доходы от капитала;

5) налог на игорный бизнес;

6) налог на рекламу;

7) земельный налог;

8) налог на имущество организаций;

9) налог на имущество физических лиц;

10) налог на недвижимость;

11) местные лицензионные сборы;

12) самообложение.

При введении в действие налога на недвижимость прекращается действие на территории соответствующего муниципального образования налога на имущество организаций, налога на имущество физических лиц и земельного налога.

 

[4] Одномоментное образование достаточно большого количества новых муниципальных образований, не имеющих опыта самостоятельной работы с финансовыми ресурсами создает ряд угроз. Наиболее опасные из них – неэффективное и нецелевое использование бюджетных средств, коррупция. В связи с этим представляется необходимым выполнение следующих вспомогательных мероприятий.

[4.1.] Во-первых, – обеспечить поэтапность в наделении вновь образуемых муниципалитетов доходными источниками, правами на управление доходными источниками, а также правами в области бюджетного процесса.

[4.2.] Во-вторых, – на ограниченный временной период предусмотреть регламентацию процесса управления муниципальными финансами на федеральном уровне, а также – допустимость дополнительной регламентации процесса управления муниципальными финансами на региональном уровне.

[4.3.] В третьих, – организовать централизованное обучение муниципальных служащих, в первую очередь финансистов. Следует установить, что муниципалитет не может быть организован без наличия специально подготовленных специалистов.

 

[5] Ряд правил и ограничений в области межбюджетных отношений могут быть результатом только политических решений. В первую очередь, это следующие три параметра межбюджетных отношений.

[5.1.] Первый – та часть федеральных налогов, которая направляется на дотирование субъектов Федерации. Данный параметр предлагается утверждать Государственной думе РФ.

[5.2.] Второй – часть доходов региональных бюджетов, направляемых на дотирование муниципалитетов районного уровня. Данный параметр предлагается утверждать Законодательному собранию субъекта Федерации.

[5.3.] Третий – пороговые значения бюджетной обеспеченности муниципальных округов, при достижении одного из которых в отношение округов вводится либо отрицательный трансферт в пользу муниципальных районов, либо наоборот округа получают дотацию из регионального бюджета. Данный параметр предлагается утверждать Законодательному собранию субъекта Федерации.

 

–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

 

КОММЕНТАРИЙ
К КОНЦЕПТУАЛЬНЫМ ПРЕДЛОЖЕНИЯМ

 

Относительно финансирования совместных расходных обязательств РФ и СФ

Авторы полагают, что расходные обязательства, совместные для Российской Федерации и субъекта Федерации, следует финансировать за счет федеральных налогов поскольку:

§ разделение на федеральный и региональный уровни власти является достаточно условным, поскольку оба уровня представляют собой единое целое – государственную власть;

§ именно государственная власть обязана предоставлять населению гарантированные Конституцией услуги; причем не имеет значения – федеральный уровень их предоставляет самостоятельно, или совместно с региональным, или даже – с районным уровнем власти;

§ государственные полномочия подразделяются на федеральные и региональные только для того, чтобы повысить эффективность расходования бюджетных средств.

Передача ресурсов с федерального уровня на региональный наиболее оптимальна в виде дотаций, поскольку это снимает с субъектов Федерации неопределенность с прогнозированием объемов и сроков поступлений средств, позволяет с большой точностью планировать расходы региональных бюджетов, в том числе – кассовые разрывы. Кроме того, обеспечивается сохранение высокой степени централизации средств в федеральном бюджете, что на наш взгляд актуально на данном этапе исторического развития России.

 

Относительно дотаций в бюджеты субъектов Федерации

Объем дотаций, перечисляемых из федерального бюджета в региональные, будет для каждого региона уникальным. Дело в том, что административно-территориальные единицы в России исторически имеют неравное социально-экономическое развитие. Такое положение дел предполагает необходимость неравной бюджетной обеспеченности для обеспечения населения равным объемом благ и услуг, гарантированных Конституцией. Что подтверждается и практическими расчетами. В таблице 1 представлены итоги расчета бюджетной обеспеченности региональных бюджетов в 2000–2003 годах. Особенность расчета состоит в том, что для определения бюджетной обеспеченности были учтены помимо дотаций на бюджетное выравнивание еще и отчисления от федеральных налогов, поступающие в региональные бюджеты, и остатки бюджетных ссуд на конец года.

Как следует из расчетов, доли каждого из регионов в общей сумме ежегодной дотации относительно стабильны (см. график, файл "xls"), что свидетельствует о том, что федеральным центром за последние годы опытным путем были подобраны достаточно оптимальные соотношения между суммой дотации, количеством проживающего в регионе населения, экономическим развитием региона и его географическим положением.

Исходя из результатов пересчета можем установить следующие ориентировочные параметры распределения средств федеральных налогов между Россией и субъектами. Общая сумма средств, выделяемая на дотации регионам составила в 2003 году 900 млрд. рублей. С учетом предлагаемых изменений в распределении налогов между уровнями бюджетной системы – налог на прибыль и налог на общераспространенные полезные ископаемые передаются с федерального на региональный уровень – объем средств, которыми федеральный бюджет должен ежегодно обеспечивать субъекты Федерации, составляет ориентировочно 630 млрд. рублей. Эта сумма должна передаваться в целевой бюджетный "Фонд дотаций" (название условное) и распределяться между регионами в соответствии с долями, сложившимися исторически за период 2000–2003 гг. (см. таблицу, файл "xls"). Объем фонда подлежит ежегодной корректировке только на размер инфляции, что позволит противодействовать нерегулируемому приросту расходов региональных бюджетов и обеспечит выполнение правила, что рост региональных расходов может происходить только за счет прироста региональных налогов и неналоговых доходов.

 

Относительно дотаций в бюджеты муниципальных районов

Кроме того, что авторами провозглашен отказ от практики применения расщепляемых налогов (как "сверху вниз", так и "снизу вверх"), собственные расходные обязательства муниципалитетов районного уровня предлагается осуществлять за счет трансфертов из регионального бюджета еще и на том основании, что районное звено управления, по мнению авторов, является фактически элементом государственной системы власти (другое дело как оно обозначено в действующем законодательстве), цель которого (т.е. районного звена) – оказание услуг, гарантированных Конституцией России, и управление территориями, находящимися вне ведения муниципальных поселений и округов.

У муниципальных районов не будет собственных налогов. Только – трансферты, лицензионные сборы, неналоговые поступления и источники покрытия дефицита бюджета. В результате – практически полная финансовая зависимость районных муниципалитетов от регионального уровня власти, у которого, в свою очередь, – высокая степень зависимости от федерального. Выстраивается жесткая структура соподчиненности, способная обеспечить население гарантированными Конституцией услугами.

 

Относительно доходов поселений и округов

Перечень налогов, закрепляемых за бюджетами поселений и округов, авторы определили экспертно, исходя из общепризнанных представлений о налоговой теории и муниципальной системе власти. Поднимать вопрос: "Не слишком ли мало, или не слишком ли много ресурсов передается на муниципальный уровень?" считаем не целесообразным.

Дело в том, муниципалитеты действуют под ответственность, в том числе финансовую, местных жителей. В то же время оказание муниципальных услуг не гарантировано Конституцией. Поэтому совершенно естественным является то, что бюджетная обеспеченность в разных поселениях и округах будет разной. Иными словами, будут "богатые" муниципалитеты и "бедные", что является на наш взгляд вполне справедливым. Не будем забывать, что основной объем услуг, получаемых гражданами от власти, – это услуги, гарантированные Конституцией, и оказываемые по всей стране в равной степени. В этих условиях относительно небольшие различия между населенными пунктами не окажут принципиально негативного влияния на социальное и экономическое положение людей, но зато создадут мощные положительные стимулы населению, в частности уплачивать налоги по месту жительства. Также, предлагаемые изменения создадут сильные, положительные стимулы развития самим муниципалитетам, в частности развивать малый бизнес и способствовать росту благосостояния граждан. Чем больших успехов они добьются в этой сфере, тем больше будет объем оказываемых муниципальных услуг.

 

 

 

 

 

 

Страничка основана в мае 2000 г.
Практически все из выставленного на данном сайте уже было опубликовано в СМИ. Так, что если
Вы захотите что-либо использовать – пожалуйста, но не забудьте сделать соответствующую ссылку на автора и источник.